مقدمة
تعتمد الإدارة لأداء نشاطها على مجموعة من الوسائل ، قد تكون هذه الوسائل قانونية تتمثل في القرار الإداري والعقود الإدارية ، وقد تكون وسائْل مادية تتجلى في الأموال العمومية ( أموال الدومين العام )، كما يمكن أن تكون وسائْل بشرية تتجسد واقعيا وفعليا في الموظفين العموميين .
من هنا تأتي أهمية موضوع الوظيفة العمومية لأنه مجال مرتبط بتطور الدولة، فبقدر اتساع الوظائف التي تقوم بها الدولة بقدر احتياجها إلى المرافق العامة، واحتياجها إلى إطار قانوني فعال لتنظيم هذه المرافق وخاصة ما يتعلق بالعنصر البشري .
فالدولة الحديثة أصبحت هي المسؤولة عن التخطيط للتنمية بأبعادها المختلفة ، لذا يتعين عليها تنمية الإدارة عبر تطوير أجهزتها وتبسيط إجراءات العمل، والاهتمام بالعنصر البشري الذي هو الأداة الفاعلة والمتحركة داخل الجهاز الإداري برمته. لذا يجب أن يتضمن النظام القانوني للوظيفة العمومية القواعد التي تكفل حسن اختيار الموظفين عند التعين وأثناء العمل ، وأن تضمن لهم مستوى معيشي جيد حتى يقدموا الخدمة العامة للمرتفقين بطريقة فعالة ومتضمنة لكل مواصفات الجودة .
إن الوظيفة العمومية بهذا المعنى تعتبر من أهم المرافق التي تقدم الخدمة عبرها للمواطنين باسم الدولة ، وذلك في صورة نشاط إداري يقوم به الموظفون على مستوى مختلف الإدارات العمومية والجماعات المحلية مركزيا وجهويا ومحليا. حيث تغدو الوظيفة العمومية أداة أساسية في يد الدولة لدعم التنمية وإشباع حاجيات المواطنين.
وتعتبر سنة 1958 المحطة الرئيسية لنظام الوظيفة العمومية بالمغرب، وذلك لكون المغرب لم يعرف بداية التجربة في شؤون إدارته الداخلية إلا بمجرد حصوله على الاستقلال.
بعد هذه الفترة كانت الوظيفة العمومية تكتسي طابع التعقيد بما ورثته من سلطات الحماية نتيجة تعقد وتشعب القوانين التي وضعت بشأنها وبطريقة غير مخططة وحسب الحاجيات الظرفية الغابرة، وعلى أثر ذلك اعترضت المسئولين عن الوظيفة العمومية خلال المراحل الأولى من الاستقلال مشكلتان أساسيتان :
• مشكلة تكتسي صبغة ظرفية ناتجة عن قلة الأطر المغربية الكفأة .
• مشكلة أخرى جوهرية تتجلى في أن بنيات الوظيفة العمومية للإدارات التي ورثها المغرب عن الدولة الحامية كانت تتسم بكثير من التعقيد نظرا لارتكازها على التجربة والممارسة التي كانت مقتبسة أساسا من الوظيفة العمومية الفرنسية ، والتي لم يعد لها أي اقتباس بعد الاستقلال.
في هذا السياق بدأت تظهر معالم الإطار القانوني للوظيفة العمومية ، وذلك عبر إبرام اتفاقية سنة 1957 من اجل الاستعانة بالأطر الأجنبية من أجل تغطية النقص الحاصل آنذاك .
وفي سنة 1958 تم وضع نظام قانون الوظيفة العمومية بمقتضى الظهير الشريف رقم 1.58.008 المؤرخ في 24 فبراير1958،ليسري تطبيقه على موظفي الإدارات المركزية والمصالح الخارجية التابعة لها باستثناء رجال القضاء وجنود القوات المسلحة الملكية وهيئة متصرفي وزارة الداخلية ،
واستكمل ذلك النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية بعدة ظهائر ومراسيم وقرارات وزارية.
وعمل المغرب على إنشاء وزارة الشؤون الإدارية أنيطت بها مهمة البحث و الدراسة من أجل وضع مخطط للإصلاح الإداري والتي أنشئت سنة 1956 و ضمت إليها الأمانة العامة للحكومة فأدمجتا في وزارة واحدة أصبحت تسمى وزارة الشؤون الإدارية - الأمانة العامة للحكومة ، لكن تم فصلها سنة 1978
بعد ذلك جاءت مرحلة الإصلاح ،حيث تميزت هذه المرحلة بتبسيط هياكل الأطر وتوحيد الإجراءات المتعلقة بالحياة الإدارية بالإضافة إلى إحداث نظام موحد للتسيير ،كما أن الإصلاح الذي تم سنة 1973 لم يشمل سوى نظام الرواتب والأجور، وأهم ما يمكن تسجيله على هذه الإصلاحات أنها لم تكن شاملة، فقد تميزت بالنظرة القطاعية، فاهتمت بالعنصر البشري وإصلاح وتنظيم الهياكل الإدارية وتبسيط الإجراءات الإدارية.
وهكذا فإنه يتضح وبالملموس أن مصادر قانون الوظيفة العمومية هي مستمدة أساسا وبالدرجة الأولى من القواعد الدستورية والنصوص التشريعية والأنظمة القانونية المطبقة لها، ولا يمكن أن نغفل أيضا الاجتهادات القضائية باعتبارها مصدرا من المصادر الرسمية المعتمدة في قانون الوظيفة العمومية باعتبارها فرعا من فروع القانون الإداري .
لكن وبالرغم من ذلك فإن النقطة التي تثير نفسها هو أن النظام الأساسي للوظيفة العمومية صدر في فترة لم يكن المغرب يتوفر فيها على دستور، وهكذا يمكن القول أن ظهير 1958 استمد مبادئه من قانون الوظيفة الفرنسية ، وبالتالي فإن نظام الوظيفة العمومية بالمغرب هي شبيهة إلى حد ما بالوظيفة العمومية الفرنسية ما عدا بعض الاختلافات الناتجة عن طبيعة الخصوصيات الاقتصادية والاجتماعية والسياسية لكلا البلدين .
إذن ، و من خلال ما سبقت الإشارة إليه فإن الإشكالية التي تطرح نفسها وبشدة في هذا السياق :
ما هي أهم المصادر القانونية التي تؤطر قانون الوظيفة العمومية في بالمغرب ؟
وما هي أهم المستجدات التي أضافها الدستور المغربي الجديد للمنظومة القانونية التي تحكم الوظيفة العمومية ؟
هذه التساؤلات وغيرها هي التي سنحاول الإجابة عنها على صدى هذا العرض وذلك من خلال التصميم التالي :
المبحث الأول : المصادر المباشرة لقانون الوظيفة العمومية
المطلب الثاني : النصوص الدستورية
المطلب الثاني : النصوص التشريعية والتنظيمية
المبحث الثاني : المصادر غير المباشرة لقانون الوظيفة العمومية
المطلب الأول : مدى اعتبار المعاهدات الدولية مصدر من مصادر قانون الوظيفة العمومية
المطلب الثاني : الاجتهاد القضائي كمصدر من مصادر قانون الوظيفة العمومية
المبحث الأول : المصادر المباشرة لقانون الوظيفة العمومية
المطلب الثاني : النصوص الدستورية
يعتبر الدستور أسمى وثيقة تضع طرائق عمل مختلف أجهزة الدولة وعلاقاتها ببعضها البعض، وباعتبار الدستور يولي أهمية لإدارة شؤون الدولة، فإنه يتضمن كثيرا من القواعد المتعلقة بالوظيفة العمومية. وفي هذا الإطار فقد نص الدستور المغربي الجديد على مجموعة من المقتضيات التي تعتبر مصدرا للوظيفة العمومية، إن بشكل مباشر أو بشكل غير مباشر.
فمن المقتضيات التي تهم الوظيفة العمومية بشكل غير مباشر، نجد :
• مبدأ المساواة : حيث ينص الفصل 19 على تمتيع الرجل والمرأة على قدم المساواة بالحقوق والحريات المدنية والسياسي والاقتصادية والاجتماعية والثقافية والبيئية، أول هذه الحقوق حق جميع المواطنين في تقلد المناصب العمومية عند استيفائهم للشروط المطلوبة وذلك بدون تمييز بسب الجنس أو اللون أو الدين. فالمساواة المقصودة هنا هي المساواة القانونية.
• حرية الرأي : يضمن الدستور في فصله 25 لجميع المواطنين حرية الرأي والتعبير، فلا يجوز منع أي شخص من الالتحاق بالوظيفة العمومية على أساس اعتناقه لفكر أو عقيدة معينة طالما أنه لم يتجاوز في ذلك الحدود والضوابط حتى بعد تعيينه، فإن تجاوزها واتبع ممارسته لحرياته أسلوب يهدد سلامة الدولة حق التدخل لمنعه وتوقيع العقاب عليه، وقد يصل هذا العقاب إلى حد حرمانه من ممارسة الوظائف العمومية إذا كان ذلك ضروريا، ويبقى دائما للقضاء حق الرقابة.
• حق الإضراب : مضمون بنص الدستور في الفصل 29، وأشار إلى كون أن قانونا تنظيميا سيحدد شروط وكيفيات ممارسته. كما يضمن نفس الفصل حرية المواطنين بتأسيس الجمعيات والانتماء إلى نقابات، وبذلك فالميول السياسي للمواطن وحقه في الانخراط في أية منظمة نيابية وسياسية فهو حق مقرر دستوريا، وبهذا فإنه لا يجوز حرمان بعض المواطنين من الالتحاق بالوظيفة العمومية بدافع أنهم ينتمون لحزب سياسي معارض مثلا للحزب الذي يتولى السلطة.
أما المقتضيات التي تهم الوظيفة العمومية بشكل مباشر فتتمثل في الفصل 31 الذي يذهب إلى أن المؤسسات العمومية تعمل على تعبئة كل الوسائل المتاحة، لتيسير أسباب استفادة المواطنين والمواطنات على قدم المساواة من ولوج الوظائف العمومية حسب الاستحقاق.
وفيما يخص واجبات الموظفين فقد نص الفصل 155 على أنه يجب على أعوان المرافق العمومية ممارسة وظائفهم، وذلك وفقا لمبادئ احترام القانون والحياد والشفافية والنزاهة والمصلحة العامة.
كما جاء الدستور بمجموعة من المبادئ التي تخص التعيين في الوظائف السامية، أهمها :
• الفصل 57 الذي يقضي بكون تعيين القضاة يتم من قبل المجلس الأعلى للسلطة القضائية، وذلك بعد موافقة الملك بظهير.
• الفصل 49 يحدد المسؤولين الساميين الذين يتم تعيينهم باقتراح من رئيس الحكومة وبمبادرة من الوزير المعني في الوظائف المدنية. ونذكر والي بنك المغرب والسفراء والولاة والعمال.
• وفيما يخص الفصل 53 فقد أعطى الحق للملك في التعيين في الوظائف العسكرية وذلك لاعتبار كونه القائد الأعلى للقوات المسلحة
• وفيما يخص تعيين الكتاب العاميين ومديري الإدارات المركزية بالإدارات العمومية، رؤساء الجامعات والعمداء ومديري المدارس والمؤسسات العليا فقد منح الدستور في فصله 92 الحق في تعيينهم لفائدة رئيس الحكومة، وذلك بعد أن يتم تداول الأمر في المجلس الحكومي.
وعند الحديث عن المجال الملكي في مجال الوظيفة العمومية فنجد الغرفة الدستورية قد اتجهت تلقائيا إلى وجود مجال ملكي محفوظ لا هو بالمجال التشريعي ولا بالمجال التنظيمي فلدى استفتائها من لدن الوزير الأول في نطاق الفصل 47 من دستور 62 بشأن الطبيعة التشريعية أو التنظيمية للفصل 25 من ظهير فاتح مارس 1963 المتعلق بالنظام الخاص بمتصرفي وزارة الداخلية صرحت الغرفة الدستورية بما يلي : "حيث أن نقطة التأديب مخولة إلى من له حق التعيين وأنه طبقا لمقتضيات الفصل 30 من الدستور (ما يقابله الفصل 53 من الدستور المعدل) فإن حق التعيين يرجع أمره إلى جلالة الملك وبالتالي فإن مضمون الفصل 25 لا يدخل في المجال التنظيمي ولا في المجال التشريعي".
انطلاقا من المقتضيات الدستورية السالفة الذكر يتبين أن المشرع الدستوري أقر العديد من الامتيازات الدستورية للموظف المغربي بغية صيانة و تأطير نظام الوظيفة العمومية بقواعد سامية لترقى بقيمة الاحترام والالتزام، وبالإضافة إلى كل ذلك فقد جعل الفصل 71 من الدستور النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية وأيضا الضمانات الأساسية الممنوحة للموظفين المدنيين والعسكريين من ضمن الاختصاص الحصري للمشرع، وبالتالي لا يمكن لأي اختصاص أو إطار تنظيمي ولوج هذه الاختصاصات إلا في الحدود والضوابط القانونية المحددة دستوريا.
المطلب الثاني : النصوص التشريعية والتنظيمية
الفرع الأول : النصوص التشريعية
لقد تم وضع الإطار المنظم للوظيفة العمومية مباشرة بعد الاستقلال من طرف المشرع بمقتضى ظهير 24 فبراير 1958، بمثابة النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية .
ويعتبر ظهير 24 فبراير 1958 النص التشريعي الأساسي المنظم للوظيفة العمومية ، حيث تم إدخال عدة تعديلات عليه أخرها هو القانون 50.05 الذي تم العمل به سنة 2011، بالرغم من ذلك فتحتاج بعض محتوياته إلى تعديلات لتبقى الوظيفة العمومية بالمغرب مسايرة للتطورات التي تعرفها الإدارة العمومية. كما أن هذا النظام يحدد الحقوق والواجبات المنوطة بالموظفين الخاضعين لهذا النظام .
حسب هذا الظهير، فانه يطبق مبدئيا على جميع الموظفين العاملين بمختلف الإدارات العمومية، لكنه في نفس الوقت يستثني من أحكامه بعض فئات من الموظفين، ومن جهة أخرى، نجده يؤكد على تطبيق أحكامه بصفة أساسية على فئات أخرى من الموظفين مع تمتعهم بأنظمة أساسية خاصة لهم كما هو الحال بالنسبة لفرنسا حيث لا يخضع جميع الموظفين لقانون الوظيفة.
بالرجوع للفصل الرابع من ظهير 24 فبراير 1958 نجده حدد الموظفين الذين لا يخضعون له وهم رجال القضاء والعسكريين التابعين للقوات المسلحة الملكية وهيئة المتصرفين بوزارة الداخلية كما أن فئات أخرى من الموظفين تطبق عليها الأحكام الأساسية خصوصية،
وتبعا لنفس الفصل فتتعدد هذه الفئات كالأتي:
• أعضاء السلك الدبلوماسي.
• رجال التعليم (الابتدائي، الثانوي، العالي).
• أعوان الشرطة.
• أعوان إدارة السجون.
• رجال المطافئ.
• أعوان المصلحة العامة بإدارة الجمارك والضرائب الغير المباشرة.
• موظفو المياه والغابات .
إلى جانب ظهير 1958 نجد القوانين الخاصة بنظام التقاعد حيث يوجد نظامان الأول يتعلق برواتب التقاعد المدنية والثاني متعلق بفئة العسكريين.
بالنسبة لرواتب التقاعد المدنية فان النص المطبق حاليا يعود لتاريخ 30 دجنبر 1971 المحدث بموجب نظام رواتب التقاعد المدنية، ولقد أدخلت عليه عدة تغييرات كان أخرها ظهير 25 غشت 1999.
ونشير في مجال رواتب التقاعد، إلى الظهير بمثابة قانون بتاريخ 4 أكتوبر 1977 المتعلق بإحداث نظام جماعي لمنح رواتب التقاعد والمرسوم التطبيقي له بنفس التاريخ.
ظهير بتاريخ 6 مايو 1982 المتعلق بنظام معاشات الموظفين المتمرنين التابعين للدولة والجماعات المحلية.
ظهير بتاريخ 8 أبريل 1981 المتعلق " بتحسين وضعية بعض موظفي وأعوان الدولة المحالين على التقاعد".
ظهير بتاريخ 2 يناير 1974، الأول يتعلق بالنظام الخاص بالمعاشات المخولة لذوي حقوق المأجورين من هؤلاء الضحايا.
أما بالنسبة لرواتب التقاعد العسكرية فنكتفي بالإشارة إلى قانون 30 دجنبر 1971 المنظم لها الذي دخل حيز التطبيق ابتداء من فاتح يناير 1972 ولقد ألغى الفصل الأخير منه مختلف المقتضيات المنافية له الواردة في ظهير فاتح غشت 1958 وظهير 12 نونبر 1963 ومرسوم 19 غشت 1963 ومرسوم 19 غشت 1964.
ونشير أن الظهير الأصلي المؤرخ في 30 دجنبر 1971 المحدث بموجبه نظام لرواتب التقاعد العسكرية قد أدخلت عليه عدة تعديلات كما أن هناك نصوصا تشريعية أخرى ترتبط بالمعاشات العسكرية.
وبالإضافة إلى النصوص التشريعية نجد النصوص التنظيمية التطبيقية لظهير 24 فبراير 1958 المتعلق بالنظام الأساسي العام للوظيفة العمومية.
الفرع الثاني : القوانين والنصوص التنظيمية
القوانين التنظيمية هي تلك النصوص القانونية المكملة أو المفسرة لبعض ما جاء به الدستور، ويعترف لها الدستور بذلك كما جاء في الفصل 29 الذي نص على أن *حق الإضراب مضمون ويحدد قانون تنظيمي شروط وكيفيات ممارسته *. وتخضع هده القوانين لإجراءات خاصة فيما يتعلق بإقرارها وإعدادها.
• كوجود انصرام مدة عشرة أيام بين إيداعها والمداولة فيها.
• لزوم إقرار القوانين التنظيمية بمجلس المستشارين بصيغة موحدة.
• ضرورة عرضها على المجلس الدستوري.
وهكذا فبالإضافة إلى النصوص التشريعية المذكورة سابقا نجد مجموعة من النصوص التطبيقية التي تنظمها مختلف المراسيم التنظيمية وبغض النظر عن نظام التقاعد، نجد أن ظهير 24 فبراير 1958 المتعلق بالنظام الأساسي العام للوظيفة العمومية يكتمل بنوعين من المراسيم التطبيقية :
النوع الأول يشمل مختلف المراسيم المشار إليها في ظهير 24 فبراير 1958 نفسه
والنوع الثاني يشمل مختلف المراسيم المتعلقة بالأنظمة الأساسية لمختلف فئات الموظفين .
فبالنسبة للمراسيم التطبيقية المنصوص عليها في ظهير فبراير1958 ، فإنه باستعراضنا لمحتويات هذا الظهير نجده يحيل في بعض فصوله إلى المراسيم التالية التي تكمل أو تنفذ ما جاء به .
مراسيم تصدر بمثابة قانون ) نظام أساسي خاص بموظفي كل إدارة أو مصلحة أو عند الاقتضاء بسن القانون للأسلاك المشتركة بين عدة وزارات ) ( الفصل (4
المرسوم الخاص بالمجلس الأعلى للوظيفة العمومية في الفصل العاشر (ف 12)
المرسوم الخاص باللجان الإدارية المتساوية الأعضاء المنصوص عليها في الفصل 11 (ف.(12
مراسيم يعين فيها لكل إدارة أو مصلحة ترتيب وظائف كل إطار بالنسبة لدرجات المرتبات، وتحدد فيها المرتبات المطالبة لكل درجة أو رتبة (ف 27)
مراسيم خاصة بكل إدارة أو مصلحة يحدد بموجبها الترتيب التدريجي الداخلي للأسلاك كما تحدد بموجبها الآجال المفروضة لكل ترقي إلى طبقة أو درجة أو رتبة .
المرسوم المحدد لطريقة الإلحاق (الفصل 48)
المرسوم المحدد للشروط التي يتم بها إثبات الموظف لعدم كفاءته المهنية (ف81)
المرسوم الذي يحدد " ميادين النشاط الشخصي التي لا يجدر لموظف التعاطي لها نظرا لنوعها ولماهيتها وذلك إذا انقطع نهائيا عن عمله أو وقع إيقافه مؤقتا وتحدد فيه إذا اقتضى الحال آجال منعه من القيام بذلك النشاط " (ف 83)
المرسوم المحدد " للتدابير التي يجب اتخاذها لتطبيق " ظهير 24 فبراير 1958 المتعلق بالنظام الأساسي العام للوظيفة العمومية.
هذه هي مختلف المراسيم التنظيمية المشار إليها في ظهير 24 فبراير 1958 وتتعلق على العموم بالحياة الإدارية للموظفين أو تحديد الامتيازات المخولة لهم كما نجد نصوصا تطبيقية لبعض الجوانب الواردة في ذلك النظام الأساسي لمختلف فئات المواطنين، نقترح الإشارة إليها للرجوع إليه للمزيد من التفاصيل لأنها تكون النوع الثاني من المراسيم التطبيقية لقانون الوظيفة العمومية.
المبحث الثاني : المصادر غير المباشرة لقانون الوظيفة العمومية
المطلب الأول : مدى اعتبار المعاهدات الدولية مصدر من مصادر قانون الوظيفة العمومية
ينص الدستور المغربي في ديباجته على أنه *إدراكا منها لضرورة تقوية الدور الذي تضطلع به على الصعيد الدولي، فإن المملكة المغربية، العضو العامل النشيط في هذه المنظمات الدولية، تتعهد بالتزام ما تقتضيه مواثيقها من مبادئ وحقوق وواجبات، وتؤكد تشبثها بحقوق الإنسان كما هي متعارف عليها عالميا*. كما ينص الفصل 55 في فقرته الأخيرة على أنه في حال كان" التزاما دوليا يتضمن بندا يخالف الدستور، فإن المصادقة على هذا الالتزام لا تقع إلا بعد مراجعة الدستور" مما يد فع بالقول بأن المعاهدات الدولية أسمى من درجة من الدستور، إلا أن هاته المعاهدات لا تصلح أن تكون مصدرا قانونيا إلا بعد المصادقة عليها، بعد ذلك يجب أن يتم إدراج قواعدها ضمن القانون الداخلي لاعتمادها أخيرا كمصدر من مصادر قانون الوظيفة العمومية.
وعند الحديث عن الوظيفة العمومية نجد أن هناك مجموعة من المبادئ المنصوص عليها في العديد من الإعلانات الدولية التي تعتبر إحدى المصادر المعتمد عليها في وضع القوانين المنظمة لهذا المجال من خلال الضمانات والحقوق المنصوص عليها في تلك المعاهدات والتي يجب على الدول المنضوية تحت لوائها احترام تلك المقتضيات والتي يمكن الإشارة إليها في النقط التالية :
فبالرجوع إلى الإعلان العالمي لحقوق الإنسان نجد أن المواد 21، 22، 23 و 24تنص على أن :
• لكل شخص الحق في تقلد الوظائف العامة في بلده وذلك بالتساوي مع الآخرين.
• لكل شخص، بوصفه عضوا في المجتمع، حق في الضمان الإجتماعي.
• لكل شخص حق إنشاء النقابات مع الآخرين والإنضمام إليها من أجل حماية مصالحه.
• لكل شخص الحق في الراحة وأوقات الفراغ، وخصوصا في تحديد معقول في ساعات العمل وفي إجازات دورية مأجورة.
وفيما يخص الميثاق الدولي المتعلق بالحقوق المدنية والسياسية (1966)، فقد تضمن أيضا مجموعة من المواد التي تعتبر كمصدر من مصادر الوظيفة العمومية، خصوصا منها المواد 22، 25 و26 حيث تشير إلى أن
• لكل شخص حق تشكيل نقابات أو الإنضمام إليها.
• أن يكون لكل شخص الحق في الخدمة العامة في بلاده، على أسس عامة عامة من المساواة.
أما الميثاق الدولي المتعلق بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، فقد جاء في مواده 7، 8 و 9 بأنه يحق لكل فرد في المجتمع شروط عمل صالحة وعادلة تكفل بشكل خاص :
• فرص متساوية لكل فرد بالنسبة لترقيته في عمله إلى مستوى أعلى مناسب دون خضوع في ذلك لأي اعتبار سوى اعتبارات الترقية والكفاءة .
• أوقات للراحة والفراغ وتحديد معقول لساعات العمل وإجازات دورية والمكافئات عن أيام العطلة العامة.
• الحق في الإضراب على أن يمارس طبقا لقوانين القطر المختص.
• الحق في الإضراب لا يحول دون فرض القيود القانونية على ممارسة هذه الحقوق بواسطة القوات المسلحة أو الشرطة أو الإدارة الحكومية.
• تقر الدول الأطراف في الاتفاقية الحالية بحق كل فرد في الضمان الاجتماعي بما في ذلك التأمين الاجتماعي.
أما اتفاقية الأمم المتحدة للقضاء على جميع أشكال التميز ضد المرأة المعتمدة من طرف الجمعية العامة للأمم المتحدة في 18 دجنبر 1979 ، فقد نصت في مادتها الحادي عشرة على أن تتخذ الدول الأطراف جميع ما يقتضي الحال اتخاذه من تدابير للقضاء على التمييز ضد المرأة في ميدان العمل لكي تكفل لها، على أساس تساوي الرجل و المرأة، نفس الحقوق ولاسيما :
• الحق في العمل بوصفه حقا غير قابل للتصرف لكل البشر.
• الحق في الترقي.
• الحق في الضمان الاجتماعي.
هذا فيما يتعلق بالإعلانات الدولية باعتبارها مصدر من مصادر قانون الوظيفة العمومية بالمغرب، فماذا عن الدستور المغربي الجديد ؟
المطلب الثاني : الاجتهاد القضائي كمصدر من مصادر قانون الوظيفة العمومية
يشير القضاء إلى مجموعة المبادئ القانونية التي تصدرها المحاكم، وما استقر عامة على إتباعها والحكم بها وفصلها للمنازعات، والقضاء كمصدر رسمي للقانون، قد تنوع دوره وتأثيره على تكوين القواعد القانونية وتشكيلها شأنه شأن المصادر القانونية الأخرى.
ولقد مكنت ميزة عدم التقنين و محدودية دور القضاء الإداري خاصة في فرنسا من أن يلعب دورا إنشائيا لأحكام ومبادئ قانون الوظيفة العمومية باعتباره فرع من فروع القانون الإداري لأنه كثيرا ما يصطدم بحالة عدم وجود نص يحكم النزاع الذي بين يديه، وهذا خلافا للقاضي المدني الذي يلعب دورا تطبيقيا للقانون لأنه في أغلب الحالات يجد النص الذي يحكم النزاع الذي بين يديه بل حتى ولو طبق القاضي الإداري قواعد القانون المدني على النزاع المعروض عليه يظل بذلك ينشئ قاعدة وفي هذا المعنى قال الفقيه(PEQUINOT (: "... إذا تأثّر القاضي الإداري بقاعدة من القانون الخاص وأراد أن يطبقها على النزاع المعروض عليه، فإنّه لا يطبقها نظرا لقوتها القانونية أو كقاعدة من القانون الخاص، إنمّا يطبقها كقاعدة عادلة وملائمة للنزاع. ومع هذا يمكن له تغيير هذه القاعدة بما يلائم نشاط الإدارة أو أن يستبعدها كلية ".
فالقاضي الإداري لا يتوقف دوره عند تطبيق النص الذي بين يديه، بل يقع عليه عبء تفسيره أولا، وهو ما أضفى على سلطته الإدارية مظهرا خاصا ومميزا اعتبارا لتمييز المصطلحات الإدارية وكذلك تشعب القطاعات المعنية بالقضاء الإداري.
وفي هذا الإطار نجد أنه في الوقت الذي كان يميز فيها الفقه الفرنسي بين موظف السلطة وموظف التسيير - حيث تم اعتبار موظف السلطة بأنه في حالة نظامية مع الإدارة يحكمها القانون العام، في حين تم اعتبار أن موظف التسيير في حالة تعاقدية يحكمها القانون الخاص.- تجاوز القضاء هذه النظرية واعتبر مجلس الدولة الفرنسي أن علاقة الموظف بالإدارة تقوم على عقد من عقود القانون العام وهو عقد الوظيفة العمومية، فقد أخذ مجلس الدولة بهذه النظرية مع حكم wilf في 7 غشت 1909 من أجل تبرير حق الإدارة في تسريح الموظفين المضربين عن العمل بدون اللجوء إلى المسطرة التأديبية على أساس أن الموظف هو الذي قام بخرق العقد الذي يربطه بالإدارة .
إلا أنه ومع إصدار النظام الأساسي للموظفين سنة 1946 قام المشرع الفرنسي بتجاوز نظرية عقد الوظيفة العمومية، لتصبح علاقة الموظف بالإدارة هي علاقة قانونية ونظامية تخضع للقانون العام باعتبارها علاقة تستجيب لمتطلبات المرفق العام.
أما فيما يخص علاقة العون العمومي المتعاقد مع الإدارة فقد اعتبرها الاجتهاد القضائي الفرنسي أنها علاقة قانونية ونظامية مادام يزاول وظيفة.
كما يمكن استنتاج دور القضاء في قانون الوظيفة العمومية في إسهامات jean Marie aubiy حيث أنه بدأ بتأويل النصوص المتعددة والمعقدة والتي كان من نتائجها أن جعلت القانون لينا، ثم بعد ذلك قام بسد الثغرات النصية عبر تقنية المبادئ العامة للقانون.
أما القضاء الإداري المغربي فقد قام بدوره بمجهود في مجال الوظيفة العمومية، حيث أن أحكامه كانت بمثابة قيمة مضافة للنصوص التشريعية والتنظيمية، وبالتالي إمكانية الرجوع إليها كمصدر من مصادر هذا قانون.
ومن بين الاجتهادات القضائية التي لعبت دورا محوريا في تصدير قانون الوظيفة العمومية حق الإضراب، حيث أن المشرع المغربي لم يحسم موقفه التنظيمي لحد الآن، وترك للقضاء إصدار مجموعة من الأحكام بشأن ذلك، وفي ذلك قضت المحكمة الإدارية بمكناس عدد 2003/63 بتاريخ : 2001/07/12 في أحد أحكامها أن : "حق الإضراب حق دستوري أكدته جميع الدساتير المتعاقبة....عدم صدور تشريع تنظيمي يحدد كيفية ممارسة حق الإضراب لا يعني إطلاق هذا الحق بلا قيود بل لا بد من ممارسته في إطار ضوابط تمنع من إساءة استعماله وتضمن انسجامه مع مقتضيات النظام العام والسير العادي للمرافق العمومية على نحو لا يمس سيرها المنتظم بشكل مؤثر.
وعدم ثبوت كون الإضراب الذي خاضه الطاعن فيه خروج عن الضوابط المذكورة لذلك لا يمكن اعتباره تقصيرا في الواجب المهني وبالتالي تكون عقوبة الإنذار على هذه الواقعة لا غية "
كما لا يمكن إغفال دور القضاء في السلطة التقديرية الممنوحة للإدارة، والتي لم ينظمها المشرع بنصوص دقيقة بل ترك لها الحرية في التصرف حسب ما تمليه الظروف والملابسات، أي أن الإدارة في حالة السلطة التقديرية هي التي تقرر وحدها ما إذا كان الإجراء المزمع اتخاذه ملائما أو غير ملائم.
إلا أنه ومن أجل إحقاق الحق وإقرار الإنصاف فإن القاضي الإداري في حال توصله بأي تظلم من طرف الموظف جراء قرار إداري معين، فإنه يتصدى له من زاويتين فمن ناحية يبحث في وجود الوقائع المادية المنشئة للقرار الإداري، ومن ناحية يتحقق من صحتها القانونية وذلك بالبحث فيما إذا كانت الوقائع المزعومة من طرف الإدارة هي نفسها الوقائع التي يشترط القانون قيامها لإضفاء المشروعية على المقرر الإداري المتخذ.
وفي هذا الإطار نجد حكم للمحكمة الإدارية بوجدة صدر عنها بتاريخ 31/10/2000 تحت رقم 206 في قضية إلهام بوتشيش ضد رئيس جماعة إعزانن، حيث طلبت المعنية بالأمر من المحكمة الإدارية إلغاء قرار عزلها من وظيفتها بعد مثولها أمام المجلس التأديبي بتهمة التغيب عن العمل بدون مبرر وعدم احترامها لرئيس الجماعة، وجاء في تعليل هذا الحكم الحيثية التالية التي توضح موقف القاضي الإداري من رقابة الملاءمة على الجزاء التأديبي : "حيث إنه من المقرر فقها وقضاء أن رجل الإدارة لئن كان يتمتع بسلطة تقديرية في إيقاع العقوبة التأديبية على الموظف المخالف فهو يظل مراقب من طرف القاضي الإداري في كل غلو أو إفراط في استعمال السلطة أو خطأ في التقدير بين العقوبة التأديبية الموقعة وحجم المخالفة المنسوبة للموظف المتابع. فالقضاء الإداري وهو في سبيل تحقيق من مدى شرعية المقرر الإداري المتخذ من طرف الإدارة في إطار الفصل 66 من قانون الوظيفة العمومية بعد النعي عليه بوسيلة عدم الملاءمة يملك حق مراقبة مدى تناسب العقوبة الموقعة في حق الموظف المتابع مع الأفعال المنسوبة إليه في إطار تطبيق تسلسل العقوبات التأديبية.... "وقد اعتبر القاضي الإداري في هذه النازلة، أن عقوبة العزل الموقعة على المعنية جد قاسية ولا تتلاءم مع حجم المخالفات المتابعة من أجللها، لذا قرر القاضي الإداري بعد تطبيق رقابة الملاءمة إلغاء القرار الإداري المطعون فيه.
وهكذا فإن القضاء الإداري يعد ضمانة أساسية منحها المشرع للموظف المغربي من أجل صيانة حقوقه واحترام حرياته من التعسف الإداري.
خاتمة :
خلاصة القول يتبين أنه بالرغم من التعديلات العديدة التي طرأت على النظام الأساسي للقانون المنظم للوظيفة العمومية الصادر سنة 1958، فإنه مازال غير قادر على احتواء تطور المجتمع المغربي الذي عرف تغيرات جوهرية مهمة طيلة نصف قرن الماضية. و القانون هذا يعتبر محل انتقاد مختلف الأطراف المتدخلة و المتأثرة به رغم تناقضها.
لكل ما ذكر سابقا نتساءل إلى متى سيرى النور النظام الأساسي الجديد الخاص بالوظيفة العمومية؟ وكيف يمكن لمقتضياته أن تلبي حاجيات الموظفين العاملين بالقطاع ؟
المراجع :
1. عبد الواحد القريشي، القضاء الإداري ودولة الحق والقانون بالمغرب، الشركة المغربية لتوزيع الكتاب، الطبعة الأولى 2009،
2. عبد اللطيف العمراني، القضاء الإداري المغربي ومراقبة الملاءمة في مجال التأديب، مجلة م.م.إ.م عدد 47،
3. عبد القادر باينة ، الموظفون العموميون بالمغرب، دار توبقال للنشر- الدار البيضاء،
4. مليكة الصروخ:النظام القانوني للموظف العمومي المغربي مطبعة النجاح الجديدة،الدار البيضاء
5. روسي ومن معه، حول القانون الإداري المغربي الترجمة العربية طبعة 1988
6. محمد المحجوبي : إشكالية التغيير في الوظيفة العمومية بالمغرب ، م م د ت ، سلسلة مواضيع الساعة ، 1996
7. محمد بنيحيى، قانون الوظيفة العمومية، منشورا م.م.إ.م.م العدد 220، الطبعة الخامسة 2009،
8. المقرر عدد 41 (1980-11-26) 3552 (1980-10-17) قواعد الوظيفة العمومية بين مجال القانون والمجال التنظيمي
9. Jean Marie Auby, Droit de la fonction public 5eme Edition, 2005
ظهائر شريفة :
• ظهير شريف رقم 1-58-008 بتاريخ 24 فبراير 1958 يحتوي على النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية
• ظهير بمثابة قانون رقم 467-74-1 بتاريخ 11 نونبر 1974 ( ج.ر عدد 3278 بتاريخ 13 نونبر 1974،
• ظهير شريف رقم 1-77-57 بتاريخ 12 فبراير 1977 (ج.ر عدد 3376 بتاريخ 13 يوليوز 1977)
• ظهير شريف رقم 1-77-297بتاريخ 04 أكتوبر 1977 (ج.ر عدد 3389 بتاريخ 13 أكتوبر 1977)
• ظهير شريف رقم 038-63-1 بتاريخ فاتح مارس 1963 المتعلق " بالنظام الأساسي الخصوصي للمتصرفين بوزارة الداخلية" المعدل عدة مرات ( ج.ر عدد 2629 بتاريخ 15 مارس 1963
• قانون رقم 013-71 بتاريخ 30 دجنبر 1971 (ج.ر عدد 3087 مكرر بتاريخ 31 دجنبر 1971، ص 3403)
إعداد الطلبة :
محمد الريحاني
فريدي عبد الهادي
أشرف كناني
صفاء فهمي
الثلاثاء يوليو 02, 2013 5:28 pm
